Der Entwurf für eine europäische Verpackungs- und Verpackungsabfallverordnung (PPWR) wird derzeit in Rat und EU-Parlament diskutiert und bearbeitet. Die AGVU empfiehlt folgende Festlegungen:

Design for Recycling: Stakeholderbeteiligung durch „Packaging Forum“ oder CEN-Normierung

Einheitliche Designanforderungen sind entscheidend für eine höhere Recyclingfähigkeit von Verpackungen. Bei der Entwicklung der Designkriterien ist die Gewährleistung einer echten Mitsprache der Stakeholder notwendig, denn mit einem partizipativen Ansatz lassen sich durch die vielfältige Expertise ehrgeizige und realistische Anforderungen entwickeln und kontinuierlich an den technischen Fortschritt anpassen. Die Einbindung der Stakeholder kann durch die kontinuierliche Beteiligung von Wirtschafts- und Wissenschaftsvertretern an der Entwicklung der delegierten Rechtsakte erfolgen. Eine solche institutionalisierte Mitarbeit hatte die EU-Kommission bereits mit dem Vorschlag eines „Packaging Forum“ angedacht. Alternativ bietet sich die Mandatierung und zeitnahe Entwicklung von CEN-Normierungen für alle Verpackungsmaterialien an.

Recyclingkapazitäten als Kriterium der Recyclingfähigkeit einer Verpackung

Die Einstufung der Recyclingfähigkeit einer Verpackung soll ab 2035 auch davon abhängen, ob EU-weit genügend Recyclingkapazitäten „in großem Maßstab“ für das jeweilige Format zur Verfügung stehen. Hersteller haben jedoch nur begrenzten Einfluss auf die Recyclinginfrastruktur. Schwankungen, die durch den Ausfall einzelner Recyclinganlagen verursacht werden, dürfen daher nicht automatisch zu einem Vermarktungsverbot der betroffenen Verpackung führen. Stattdessen sollte ein Durchschnittswert der vorhandenen Recyclingkapazität über mehrere Jahre in Betracht gezogen werden, um die Anforderungen zu erfüllen.

Als Berechnungsgrundlage sollte die in-Verkehr-gebrachte Menge oder die pro Verpackungsformat entstandene Abfallmenge herangezogen werden. Die Bevölkerung als Maßstab für die Schwelle heranzuziehen, ist problematisch, da längst nicht alle Verpackungsformate von der gesamten Bevölkerung genutzt werden.

Diskutiert wird aktuell eine geografische Einschränkung, d.h. die Betrachtung der Recyclinginfrastruktur in einem oder mehreren EU-Mitgliedstaaten. Dies würde jedoch Markteintrittsbarrieren schaffen und den EU-Binnenmarkt gefährden. Zudem stünde eine derartige Einschränkung im Widerspruch zu den Marktgegebenheiten: Sortier- und Recyclingkapazitäten werden grenzüberschreitend genutzt und lassen sich keinem Mitgliedstaat exklusiv zuordnen.

Rezyklateinsatz – berechnet auf Basis der Produktionsmenge pro Jahr

Die Kommission hatte vorgeschlagen, den Rezyklatanteil für den Kunststoffanteil jeder einzelnen Verpackung festzulegen. Deutlich praktikabler wäre es jedoch, die Berechnung am Durchschnitt der Gesamtmenge der Produkte eines Herstellers, die sich im Anwendungsbereich einer der Quoten nach Art. 7 befinden, auszurichten. Dieses Verfahren würde zudem der Umsetzung der europäischen Einwegkunststoffrichtlinie in Deutschland entsprechen. Der Berechnungszeitraum sollte ein Jahr betragen.

Eine Berechnung pro Produktionsanlage, wie sie aktuell in Rat und Europaparlament diskutiert wird, würde hingegen zu mehr Bürokratie führen, ohne jedoch die Nachfrage nach recycelten Materialien nachhaltig zu steigern. Dezentral produzierende Hersteller würden benachteiligt.

Verpackungsminimierung mit weniger Bürokratie erreichen

Hersteller sollen verpflichtet werden, die Übereinstimmung mit den Verpackungsminimierungsvorgaben nach Art. 9 PPWR nachzuweisen. Der Aufwand, rechtssicher zu dokumentieren, dass eine Verpackung nicht kleiner oder leichter sein kann, als sie tatsächlich ist, erscheint gerade für kleine und mittlere Unternehmen unverhältnismäßig. Anstelle einer standardmäßigen Dokumentation der Verpackungsminimierung könnten die zuständigen Behörden befugt werden, stichprobenartig oder bei begründeten Zweifeln Nachweise bei Unternehmen anzufordern.

Auf Verpackungsverbote verzichten

Verbote von bestimmten Verpackungsformaten sind eingriffsintensive Maßnahmen und betreffen auch Verbraucherinnen und Verbraucher. Für ihre Rechtfertigung müssen anspruchsvolle Anforderungen gelten. Die Auswahl- und Beurteilungskriterien der zu verbietenden Verpackungen im PPWR-Entwurf sind hingegen intransparent. Eine wissenschaftlich belegbare Bezugnahme zu ökologischen Vorteilen, die aus den Verboten erwachsen, erfolgt nicht. Vielmehr könnten insbesondere bei frischem Obst und Gemüse Verpackungsverbote negative Auswirkungen auf die Lebensmittelverschwendung, die Umweltbilanz und auch den Produktpreis haben. Vor diesem Hintergrund sollten Verpackungsverbote gänzlich aus dem Verordnungstext gestrichen werden. Die Ressourcenminimierung bei Verpackungen kann effizient und gleichzeitig effektiv über ökonomische Anreizinstrumente erreicht werden.

Wiederverwendbarkeit – Methodik für LCA schaffen

Sowohl Mehrweg- als auch Einwegsysteme haben ihre Berechtigung und sind nach den Umständen sowie den zu erreichenden Umweltzielen zu bewerten. Gut konzipierte Wiederverwendungssysteme können in bestimmten Bereichen einen wichtigen Beitrag zu Ressourcen- und Materialeinsparungen leisten. Gleichzeitig haben auch Pfand- und Recyclingsysteme für Einwegverpackungen in bestimmten Bereichen ökologische Vorteile. Die PPWR sollte daher grundsätzliche Offenheit für beide Systeme widerspiegeln. Die Wahl zwischen Einweg und Mehrweg sollte auf Basis geeigneter ökologischer Bewertungen, beispielsweise LCA (Life Cycle Assessment) oder PEF (Product Environmental Footprint), getroffen werden. So sieht die Abfallrahmenrichtlinie (Art. 4) bereits vor, dass Abweichungen von der Abfallhierarchie durch Lebenszyklusdenken gerechtfertigt sein können. Dies sollte entsprechend auch in der PPWR gelten. Die PPWR muss den Pfad für die Entwicklung einer entsprechenden Methodik vorgeben und mit bestehenden Normen konsistent sein.

Kein Mehrwegzwang für Transportverpackungen

Die vorgeschlagenen Mehrwegziele für Transportverpackungen sind faktisch kaum erreichbar und aus Umweltperspektive nicht überzeugend. So soll eine Quote von 100 % bereits ein Jahr nach Inkrafttreten der Verordnung erreicht werden (Art. 26, Abs. 12). Auch die aktuell diskutierte Verschiebung um mehrere Jahre würde enorme Umstellungen der Unternehmensprozesse bei sehr hohem Kostenaufwand auslösen. Vor allem würde die seit Langem erfolgreich etablierte Kreislaufführung der meisten Transportverpackungen über Bord geworfen: Transportverpackungen werden in der Industrie als wertvolle Rohstoffe betrachtet, die flächendeckend recycelt und wiederverwendet werden. Eine Umstellung auf Mehrweg würde darüber hinaus ein Register erfordern und Bürokratie und Verwaltungsaufwand nach sich ziehen.

Die Abgrenzung von grenzüberschreitenden Transporten und solchen innerhalb eines Mitgliedstaats kann kein Kriterium für die Pflicht zur Nutzung von Mehrwegsystemen sein. Sie stünde im Widerspruch zu den Prinzipien des EU-Binnenmarkts und würde Unternehmen benachteiligen, die in größeren Mitgliedstaaten ansässig sind.

Spezifische Anforderungen an Transportverpackungen im industriellen bzw. großgewerblichen Bereich müssen zwingend beachtet werden. Insbesondere im Bereich Gefahrgüter ist eine 1:1-Übertragung der auf Konsumgüter ausgerichteten Regelungen der PPWR nicht umsetzbar. Darüber hinaus sollte auf die Aufzählung von „beispielhaften Transportverpackungen“ verzichtet werden: Einige der genannten Verpackungen können nicht als Transportverpackungen eingestuft werden, da sie direkten Kontakt zum Füllgut haben, u.a. Kübel, Fässer und Kanister.

Unverpackt-Stationen in Verantwortung des Einzelhandels

Der Umweltausschuss im Europaparlament erwägt, große Einzelhändler zum Angebot unverpackter Produkte auf 20 % der Verkaufsfläche zu verpflichten. Selbstverständlich können Nachfüllstationen ein sinnvoller Bestandteil von Mehrwegsystemen sein, sie müssen aber auf die Bedürfnisse der Kundinnen und Kunden abgestimmt sein. Nur eine beschränkte Anzahl von Produkten ist jedoch für eine unverpackte Abgabe geeignet. Es bestehen darüber hinaus ungelöste Herausforderungen in Bezug auf Kennzeichnung, Hygiene und Verbrauchersicherheit. Ein flexiblerer Ansatz, der es Einzelhändlern freistellt, in welchem Maße sie Nachfüllstationen einführen, ist daher vorzuziehen.

Lizenzentgeltmodulierung im Einklang mit den Organisationsformen der Produktverantwortung in den Mitgliedstaaten

Mit der PPWR wird die Modulierung der Verpackungslizenzentgelte nach ökologischen Kriterien zur Pflicht. Ein europaweit einheitliches Merkmal sollte dabei der Grad der Recyclingfähigkeit einer Verpackung sein. Der Rezyklateinsatz wird hingegen bereits durch die verpflichtenden Quoten sichergestellt und sollte kein weiteres Kriterium sein.

Der Rechtsrahmen der PPWR wird auch Basis für die angestrebte Weiterentwicklung von § 21 Verpackungsgesetz bilden, der die Modulierung der Lizenzentgelte in Deutschland regelt. Ein z.Zt. diskutierter Finanzfonds, der aus Lizenzentgeltaufschlägen nach ökologischen Kriterien gespeist wird, sollte in einer privatrechtlichen Organisationsform errichtet werden. Dies steht im Einklang mit der Idee der Produktverantwortung und kann durch Beauftragung der dualen Systeme für den Einzug der Lizenzentgeltaufschläge effizient umgesetzt werden.

Ein PDF des Positionspapiers finden Sie hier.

Der Entwurf der europäischen Verpackungs- und Verpackungsabfallverordnung (PPWR) ist grundsätzlich geeignet, die Verpackungs-Kreislaufwirtschaft im europäischen Binnenmarkt wesentlich voranzutreiben. Einheitliche Vorgaben für die Gestaltung kreislauffähiger Verpackungen tragen zu einem „Level Playing Field“ für die Akteure der Wertschöpfungskette Verpackung und zur Etablierung eines echten Sekundärrohstoffmarktes in Europa bei.

Der Vorschlag enthält jedoch auch problematische Aspekte: So werden zentrale Entscheidungen, etwa in den Bereichen Rezyklateinsatz, Recyclingfähigkeit sowie Einschränkung von Verpackungsformaten
auf die Ebene von Delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten verlagert und damit der EU-Kommission zugeordnet. Dem notwendigen Einbezug des Europäischen Parlaments wird damit nicht Rechnung getragen. Zudem fehlt für einige Maßnahmen mit hoher Eingriffsintensität in die Entscheidungsfreiheit von Unternehmen – etwa Mehrwegquoten und Verpackungsverbote – der wissenschaftliche Nachweis der resultierenden ökologischen Vorteile. Entscheidungen von dieser Tragweite
sollten jedoch auf Basis vergleichender Ökobilanzen getroffen werden. Der Vorschlag etabliert zudem eine Reihe neuer Dokumentations- und Überprüfungspflichten, insbesondere für Hersteller und Händler, die in der Summe beträchtliche Bürokratiekosten für Unternehmen nach sich ziehen würden.

Die AGVU empfiehlt Anpassungen in den folgenden Bereichen:

Recyclingfähigkeit (Art. 6)

Der Artikel schafft die rechtliche Grundlage für einheitliche Designanforderungen für Verpackungen mit Blick auf ihre Recyclingfähigkeit. Dieses wichtige Vorhaben hat das Potenzial, die Recyclingquoten für Verpackungen signifikant zu steigern. Die Regelungen können jedoch auch zu hoher Komplexität führen: Vorgesehen ist eine Differenzierung zwischen 30 Verpackungsmaterialien bzw. – kategorien (Annex II, Tabelle 1); innerhalb der Kategorien erfolgt wiederum eine Abstufung der Anforderungen nach fünf Performanceklassen (A-E; Annex II, Tabelle 2). Die Unterteilung in Verpackungskategorien ist unvollkommen und sollte angepasst werden – so wird bei Kunststoff in 18 Kategorien, bei Papier/Pappe beispielsweise nur in zwei Kategorien unterschieden. Dies wird der tatsächlichen Materialvielfalt nicht gerecht. Dennoch muss die Notwendigkeit derartig detaillierter Unterteilungen kritisch geprüft und mit dem zu erwartenden Aufwand für die Verpackungshersteller bei der Erstellung der geforderten Konformitätserklärung (Art. 6.8. i.V.m. Annex VII) ins Verhältnis gesetzt werden. Die Speicherung der Konformitätserklärungen sollte zudem auch digital erfolgen dürfen.

Notwendig ist zudem ein festes Zieldatum für die Vorlage der Delegierten Rechtsakte zu den konkreten Designanforderungen und den Vorgaben für die Lizenzentgelt-Modulierung, um Rechtssicherheit für die Hersteller herzustellen. Bei der Erarbeitung aller Delegierten Rechtsakte sollten zudem Expertinnen und Experten aus den Unternehmen der Wertschöpfungskette Verpackung in einen institutionalisierten, transparenten Prozess, etwa nach Vorbild der Entwicklung des deutschen
„Mindeststandard Recyclingfähigkeit“, eingebunden werden. Im Bereich Design-for-Recycling sollte das Ziel dieses Prozesses sein, einen CEN-Standard für alle Verpackungsmaterialien zu erreichen, der eine Harmonisierung der Bemessung von Recyclingfähigkeit sicherstellt und bereits existierende Design-for-Recycling Vorgaben angemessen berücksichtigt.

Rezyklateinsatz (Art. 7)

Um ein einheitliches Verständnis des Begriffs Rezyklat zu gewährleisten, sollte sich der Text der Verordnung explizit auf eine international anerkannte Norm (zum Beispiel DIN/ISO 14021:2016(E)) beziehen. Die vorgesehenen Rezyklateinsatzquoten für kontaktsensitive Materialien aus Nicht-PET sind nach aktuellem Stand nicht erfüllbar, da keine entsprechenden Recyclingprozesse zugelassen sind. Ein Abweichen von der Quote ist zwar im Falle einer fehlenden Autorisierung bestimmter Technologien möglich (Art. 7.9), liegt aber allein im Ermessen der EU-Kommission. Dieser Artikel sollte dahingehend geändert werden, dass die Quote für kontaktsensitive Materialien aus Nicht-PET nur dann in Kraft tritt, wenn die Zulassung entsprechender Recyclingprozesse bis zu einem bestimmten Datum erfolgt ist. Falls die Erfüllung der Quote teilweise über sog. chemisches Recycling angestrebt wird, sind entsprechende Technologien klar zu definieren und ihre Voraussetzungen
und Bedingungen festzulegen. In der Abfallrahmenrichtlinie sollte gleichzeitig aufgenommen werden, dass chemisches Recycling in der Abfallhierarchie unterhalb des werkstofflichen Recyclings
einzuordnen ist. Darauf bezugnehmend ist in der Verpackungsverordnung festzulegen, dass sich die Gestaltung von Verpackungen an der werkstofflichen, nicht an der chemischen Recycelbarkeit ausrichtet.

Für den Fall mangelnder Verfügbarkeit von Rezyklaten sollten die Bedingungen, unter denen die EU-Kommission Abweichungen von den vorgesehenen Rezyklatquoten verfügen kann, konkret definiert werden (Art. 7.10.). Für die Möglichkeit der EU-Kommission, für weitere Materialien Rezyklateinsatzquoten festzulegen (Art. 7.11), sollten im Verordnungstext Voraussetzungen genannt werden, etwa das Feststellen einer unzureichenden Marktfunktion bei den entsprechenden Materialien.

Art. 7.1 regelt die Berechnung der Rezyklatanteile mit Bezugnahme auf jede einzelne Verpackung. Diese Vorgabe steht im Widerspruch zu den Vorgaben der Berechnung der Rezyklatanteile in PET-Flaschen in der europäischen Einwegkunststoffrichtlinie: Dort ist der Anteil als „Durchschnitt aller im Hoheitsgebiet des im jeweiligen Mitgliedstaat in Verkehr gebrachten PET-Flaschen“ zu berechnen (Art. 5.a EU 2019/904). Gerade bei mangelnder Verfügbarkeit geeigneter Rezyklate verringert eine Berechnung auf Produktbasis die Chancen auf Effizienz bei der Beschaffung und im Einsatz von Rezyklaten. Auch angesichts der relativ knappen Frist von drei Jahren zwischen Veröffentlichung der Rezyklatanteil-Berechnungsmethodik und dem Inkrafttreten der Quoten ist dies problematisch. Es sollte den Herstellern daher freigestellt werden, den Rezyklatanteil auf Produktbasis oder im Durchschnitt der Gesamtmenge der Produkte, die sich im Anwendungsbereich einer der Quoten nach Art. 7 befinden, zu berechnen.

Verpackungsminimierung (Art. 9)

Die vorgeschlagene Methodik der Verpackungsminimierung ist grundsätzlich nachvollziehbar, problematisch ist jedoch die vorgesehene Pflicht für Hersteller, einen Übereinstimmungsnachweis für jede einzelne Verpackung zu führen. Der Aufwand, rechtssicher nachzuweisen und zu dokumentieren, dass eine Verpackung nicht kleiner oder leichter sein kann, als sie tatsächlich ist, erscheint gerade für kleine und mittlere Unternehmen unverhältnismäßig.

Auf eine standardmäßige Dokumentation der Verpackungsminimierung sollte verzichtet werden. Stattdessen könnten die zuständigen Behörden befugt werden, stichprobenartig oder bei begründeten Zweifeln Nachweise bei Unternehmen anzufordern. Auch auf diesem Wege kann sichergestellt werden, dass die Verpackungsminimierung nach den Kriterien aus Annex IV erfolgt.

Insbesondere im Bereich Lebensmittelverpackungen müssen die Vorgaben zur Verpackungsminimierung mit anderen politischen Initiativen kohärent sein. Sie müssen u.a. jene Maßnahmen berücksichtigen, die im Rahmen der Verordnung über Materialien mit Lebensmittelkontakt und Initiativen im Rahmen von „Farm to Fork“ verfolgt werden, um Lebensmittelabfälle im Einzelhandel und in Privathaushalten bis 2030 zu halbieren.

Verbote von Verpackungsformaten (Art. 22)

Verbote von bestimmten Verpackungsformaten sind eingriffsintensive Maßnahmen. Sie betreffen nicht nur Hersteller, sondern auch Verbraucherinnen und Verbraucher. Es müssen daher anspruchsvolle Anforderungen an die Rechtfertigung von Verboten gelten. Im Verordnungsentwurf erscheint die fehlende Transparenz der Auswahl- und Beurteilungskriterien der zu verbietenden Verpackungen problematisch. Auch erfolgt keine wissenschaftlich fundierte Bezugnahme zu etwaigen ökologischen Vorteilen, die aus den Verboten erwachsen.

Der Blick auf die Wirkung der Verpackungsverbote in der europäischen Einwegkunststoffrichtlinie zeigt, dass Alternativprodukte nicht zwingend ökologisch vorteilhafter sind. Ein Verbot von kleinen Verpackungsformaten ist mit Blick auf die generelle Zunahme von Ein- und Zweipersonenhaushalten und dem notwendigen Lebensmittelschutz ökologisch nicht zielführend. Auch das vorgeschlagene Verbot nicht-kompostierbarer Kaffee- oder Teesystem-Einzelportionseinheiten, die zusammen mit dem Erzeugnis verwendet und entsorgt werden, (Art. 8.1. i.V.m. Art. 3 (1) Buchst. f u. g) muss nach der Verhältnismäßigkeit und den zu erwartenden ökologischen Effekten beurteilt werden. Es ist nicht belegt, dass kompostierbare Lösungen in Bezug auf die Umweltauswirkungen besser abschneiden als Recyclinglösungen. Ein großer Anteil der Zubereitungssysteme auf dem Markt ist nicht auf kompostierbare Einzelportionseinheiten umrüstbar; bis zu 140 Millionen funktionierende Kaffee- oder Teemaschinen in EU-Haushalten würden unbrauchbar und müssten ersetzt werden – womit ein hoher zusätzlicher Ressourcenverbrauch entstünde. Art. 8.1. sollte dahingehend geändert werden, dass die betreffenden Produkte 24 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung entweder recyclingfähig oder kompostierbar sein müssen.

Grundsätzlich empfiehlt die AGVU, Verpackungsverbote gänzlich aus dem Verordnungstext zu streichen. Die Ressourcenminimierung bei Verpackungen kann besser justierbar, effizienter und gleichzeitig effektiv über ökonomische Anreizinstrumente erreicht werden.

Wiederverwendbarkeit (Art. 23-26)

Gut konzipierte Wiederverwendungssysteme können in bestimmten Bereichen zu Ressourcen- und Materialeinsparungen beitragen. Allerdings bringen Mehrwegsysteme nicht in jedem Fall einen ökologischen Vorteil gegenüber Einwegsystemen. Grundlage für Vorgaben von Mehrwegquoten sollten daher geeignete ökologische Bewertungen, beispielsweise LCA (Life Cycle Assessment), sein. Den Mindestanforderungen für Mehrwegsysteme (Annex VI) sollten zudem Kriterien hinzugefügt werden, die für einen möglichst niedrigen CO2-Fußabdruck sorgen, etwa hinsichtlich einer Minimierung der Mehrweg-Transportwege.

Die im Verordnungsentwurf vorgesehene Gleichstellung von Verpackungen für private Nutzer mit Verpackungen für gewerbliche Nutzer ist nicht nachvollziehbar und nicht sachlich zu rechtfertigen. Hier bedarf es – ebenso wie für Transportverpackungen – einer weiteren Differenzierung bezüglich des Verwendungszwecks und der Füllgüter. Einige der vorgeschlagenen Mehrwegziele, insbesondere für Transportverpackungen, sind zudem zu hoch und faktisch kaum erreichbar. Art. 26, Abs. 12 legt beispielsweise eine Quote von 100 % bereits ein Jahr nach Inkrafttreten der Verordnung fest. Ihre Realisierung wäre selbst bei umfassenden und abrupten Umstellungen der Unternehmensprozesse und bei enorm hohem Kostenaufwand kaum möglich.

Transportverpackungen, insbesondere Kunststofffolien und PPK-Produkte, sind meist sehr gut recycelbar. Da die Recyclingfähigkeit maßgeblich durch das Füllgut bestimmt wird, ist hier eine entsprechende Differenzierung notwendig. Auf die Aufzählung von „beispielhaften Transportverpackungen“ sollte verzichtet werden, denn einige der ausdrücklich genannten Verpackungen sind nach Definition in Art. 3 Abs. 4 nicht als Transportverpackungen einzustufen, da sie direkten Kontakt
zum Füllgut haben („pails“ – Artikel 26.7.; „canisters“ – 26.12; „drums“ – 26.7., 12 u. 13.). Die im Verordnungsentwurf vorgesehenen Mehrweg-Ziele sollten insgesamt – im Austausch mit den betroffenen Unternehmen – auf Notwendigkeit, Umsetzbarkeit und finanzielle Implikation überprüft
und gegebenenfalls abgesenkt werden.

Februar 2023

Das Positionspapier gibt es auch hier als Download :

Position zum Entwurf eines Kostenmodells zur Umsetzung der europäischen Einwegkunststoffrichtlinie

Die europäische Einwegkunststoffrichtlinie legt eine Ausweitung der Herstellerverantwortung für bestimmte Verpackungen und Produkte fest. Vorgesehen ist eine Kostenbeteiligungspflicht der Hersteller, sowohl für die Reinigung des öffentlichen Raums als auch für die Entsorgung der Produkte
in der öffentlichen Abfallsammlung. Zur Umsetzung in deutsches Recht hat das Bundesumweltministerium (BMUV) einen Entwurf für ein Einwegkunststofffondsgesetz (EWKFondsG) vorgelegt, das sich zurzeit im parlamentarischen Verfahren befindet. Nach Maßgabe dieses Entwurfs
sollen die Hersteller der in der Richtlinie benannten Produkte kostendeckende Beiträge in einen Fonds einzahlen. Die mit der Reinigung beauftragten kommunalen Unternehmen sollen Auszahlungen aus
dem Fonds erhalten. Eine Ein- und Auszahlungssystematik, erarbeitet im Rahmen eines UBAForschungsverfahrens, wurde nun im Entwurf einer Rechtsverordnung (EWKFondsV) veröffentlicht. Diese beziffert das Fondsvolumen auf 434 Mio. €.

Vor dem Hintergrund der drohenden Belastung von Wirtschaft und Haushalten fordert die AGVU eine
Befassung des Bundestags mit dem Verordnungsentwurf; ein „Durchregieren“ des BMUV erscheint als nicht angemessen. Dabei sollte auf folgende Anpassungen hingewirkt werden:

1. Belastungen begrenzen und negative Effekte im Bereich Recyclingfähigkeit vermeiden

Für die Hersteller von Einwegkunststoffprodukten bedeuten Fondsbeiträge in der vom BMUV geplanten Höhe eine mitunter extreme Belastung. Die im Fonds mit 65,3 Mio. € veranschlagten Zahlungen für flexible Verpackungen werden zu einem Großteil von Herstellern von Süßwaren und anderen Lebensmitteln zu tragen sein. Bei den Herstellern von Getränkekartons beträgt die zusätzliche Belastung fast 45 Mio. € pro Jahr. Problematisch erscheint allerdings, dass die vorgesehenen Beiträge teils deutlich über den ebenfalls zu entrichtenden Lizenzgebühren liegen. In einigen Fällen wären die Beiträge sogar doppelt so hoch. Die Kosten müssten wohl zum Großteil
von den Unternehmen an die Haushalte weitergegeben werden. Vor diesem Hintergrund sollten die geplanten Einzahlungen in den Fonds verringert werden.

Auch mögliche Umwelteffekte der Kostenbelastung müssen Beachtung finden: So orientieren sich bereits viele Hersteller von Kunststoffverpackungen an der geplanten Neufassung von § 21 VerpackG. Hier ist eine stärkere Modulierung der Lizenzentgelte für gut recycelbare Verpackungen gegenüber weniger gut recycelbaren vorsehen. Der erwünschte Effekt dieses Vorhabens – hohe Investitionen in die Recyclingfähigkeit von Verpackungen – könnte durch die Litteringabgabe teils konterkariert werden, denn diese unterscheidet nicht nach Recyclingfähigkeit. Lediglich das Ausweichen auf andere Verpackungsmaterialien würde sich für die Hersteller rechnen,
wohingegen Investitionen in höhere Recyclingfähigkeit angesichts sehr hoher Litteringabgaben kaum noch einen Effekt hätten.

Substitutionseffekte hin zu nicht von der Litteringabgabe betroffenen Materialien sind nicht untersucht worden. Diese könnten jedoch dazu führen, dass zukünftig häufiger andere Materialien als Kunststoff für Einwegverpackungen genutzt werden. Das eigentliche Ziel – weniger Littering – würde somit verfehlt

2. Lückenhafte Studien nicht als Berechnungsbasis nutzen

Die EWKFondsV beruht auf dem Abschlussbericht eines UBA-Forschungsvorhaben zum Kostenmodell für den Einwegkunststofffonds. Die den Berechnungen zugrundeliegenden Daten und Studien werden zwar vorgestellt, sind aber unvollständig, zum Großenteil nicht transparent
und somit nicht nachprüfbar. Insbesondere bei den zentralen Komponenten der Berechnung der Abgabesätze, also bei den auf dem Markt bereitgestellten Mengen, den Abfallmengen bzw. Reinigungskosten ergeben sich eine Reihe von Problemen:

• Die auf dem Markt bereitgestellten Mengen wurden in großem Umfang geschätzt und nur in Form von Bandbreiten angegeben. Sinnvoll ist es, die bereitgestellten Mengen so zu ermitteln, dass eine trennscharfe Unterscheidung zwischen allen Produktarten und eine verursachergerechte Zurechnung erfolgen kann. Hinzu kommt, dass die Aufteilung in bepfandete und unbepfandete Getränkebehälter aufgrund der erfolgten Ausweitung der Pfandpflicht (seit 2022 bzw. ab 2024) nicht den aktuellen Gegebenheiten entspricht. So ist zu erwarten, dass die nun bepfandeten Behälter seltener gelittert werden.
• Die Abfallmengen bzw. Reinigungskosten beruhen auf einer Studie, die im Auftrag des Verbands der kommunalen Unternehmen (VKU) durchgeführt wurde und bisher nicht veröffentlicht wurde. In der Zusammenfassung fehlen Angaben zur Methodik, Angaben zu den absoluten Mengen sowie eine Aufschlüsselung nach Produkten. Die gesamte VKU-Studie, inklusive der Rohdaten, muss der Fachöffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Da der VKU Unternehmen vertritt, die Auszahlungen aus dem Einwegkunststofffonds erhalten, ist die VKU-Studie nicht unabhängig und sollte nicht als zentrale Grundlage für die Berechnung der Abgabensätze dienen. Die zusätzliche Erhebung von Daten im Rahmen des UBA-Forschungsvorhabens, v.a. zum Außerortsbereich, stellt aufgrund einer vergleichsweise kleinen Stichprobe keine ausreichende Basis für eine korrekte Hochrechnung von Reinigungskosten für das gesamte Bundesgebiet dar.

Vor diesem Hintergrund können die Studiendaten höchstens als erste Orientierungsgröße verwendet werden, nicht jedoch als Basis für die Berechnung konkreter Abgabesätze.

3. Zusätzliche Mittel zur Senkung der Abfallgebühren verwenden

Die Abgaben an einen neuen Einwegkunststofffonds stellen eine signifikante Belastung für die Inverkehrbringer von Einwegkunststoff-Produkten dar. Große Teile dieser Mehrkosten werden voraussichtlich auf die Verbraucherinnen und Verbraucher überwälzt, und das in Zeiten ohnehin stark gestiegener Lebenshaltungskosten. Dies räumt auch das BMUV im Diskussionsentwurf für die EWKFondsV grundsätzlich ein (S.2). Zudem handelt es sich um Produkte, für die es „derzeit keine leicht verfügbaren geeigneten oder nachhaltigeren Alternativen gibt“ (Abschlussbericht des UBA Forschungsvorhabens, S.2). Verbraucherinnen und Verbraucher können also schwer auf andere Produkte ausweichen und werden die Zusatzkosten tragen müssen.

Kommunen hingegen werden durch die neue Kostentragungspflicht der Hersteller entlastet, sie empfangen zusätzliche Finanzmittel aus dem Einwegkunststofffonds. Es ist jedoch fraglich, ob dies zu einer Entlastung der Verbraucherinnen und Verbraucher führen wird. Der Entwurf des EWKFondsG merkt dazu lediglich an, es „könne“ hier zu einer Entlastung kommen (S.2). Dies ist unzureichend. Wichtig ist es, die Mittelverwendung in der Rechtsverordnung zum Kostenmodell eindeutig festzulegen, etwa anteilig für Sensibilisierungsmaßnahmen, den Ausbau der öffentlichen Sammelinfrastruktur und für die Steigerung der Reinigungsqualität. Ein weiterer Anteil sollte als Überschuss verrechnet und für eine Senkung der Abfallgebühren für private Haushalte genutzt werden. Eine Pflicht zur Dokumentation muss mit diesen Vorgaben einhergehen.

4. EU-weite Koordinierung gewährleisten

Alle EU-Mitgliedstaaten sind zur Umsetzung der Einwegkunststoffrichtlinie verpflichtet. Die EUKommission hat Leitlinien zur Umsetzung der erweiterten Herstellerverantwortung angekündigt, die ein gewisses Maß an Einheitlichkeit gewährleisten sollen. Laut BMUV wurde die
Veröffentlichung der Leitlinien jedoch auf unbestimmte Zeit verschoben; eine Koordination mit anderen Mitgliedstaaten findet dem Vernehmen nach nicht statt.

Unternehmen, die in mehr als einem EU-Mitgliedstaat aktiv sind, könnten völlig unterschiedlichen Systemen und Registrierungsformen gegenüberstehen. Dies führt zu Bürokratiekosten, die durch
eine EU-weite Koordinierung vermeidbar wären. Deutschland gehört nach Angaben des BMUV zu den ersten Mitgliedstaaten, die bereits ein konkretes Kostenmodell erarbeitet haben. Daher müssen die anderen EU-Mitgliedstaaten zu einer Koordination mit dem Ziel einer möglichst
einheitlichen Umsetzung der erweiterten Herstellerverantwortung eingeladen werden.

5. Einwegkunststoffkommission paritätisch besetzen

Mit der Einwegkunststoffkommission soll den Entscheidungsträgern ein Beratungsgremium zur Seite gestellt werden. Durch die Besetzung der Kommission, geregelt in § 24 EWKFondsG, ergibt sich jedoch eine Stimmenmehrheit für die Entsorgungswirtschaft gemeinsam mit den Umwelt- und Verbraucherverbänden. Da die Einwegkunststoffkommission auch für das Prinzip der Produktverantwortung steht, ist hier zumindest ein Stimmengleichgewicht herzustellen – beispielsweise durch eine Erhöhung der Zahl der Herstellervertreter.

6. Verwaltungskosten des Einwegkunststofffonds klar begrenzen

Die Ansiedelung des Einwegkunststofffonds beim Umweltbundesamt birgt das Risiko unnötig hoher Verwaltungskosten. Mit der Zentralen Stelle Verpackungsregister (ZSVR) steht bereits eine Struktur für die Realisierung der erweiterten Herstellerverantwortung zur Verfügung, auf die ein
Fonds aufsetzen könnte. Bei Errichtung und Verwaltung des Fonds muss in jedem Fall ein besonderes Augenmerk auf schlanken Strukturen und der Nutzung vorhandener Expertise liegen.

Februar 2023

Dieses Positionspapier finden sie unter folgendem Link auch als Download-PDF:

Im Zuge der Überarbeitung der europäischen Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle PPWD (94/62/EG) unterstützt die AGVU Vorschläge für konkrete Rezyklat-Einsatzquoten bei Kunststoffverpackungen. Diese stellen einen sinnvollen Ansatz dar, um Kunststoffe in Verpackungen im großen Umfang mehrfach zu nutzen und einen Beitrag zur Ressourcenschonung zu leisten. Im Einzelnen gelten folgende Empfehlungen:

• Die Definition von Rezyklaten muss auf Sekundärrohstoffe abstellen, die aus dem Recycling von Abfällen gewonnen werden. Nur Abfälle nach Gebrauch (Post-Consumer-Waste) sollten zulässig sein. Die Herkunft des Materials muss dafür nachvollzogen werden.
  
• Verpflichtende Rezyklateinsatzquoten für Verpackungen und Produkte aus Kunststoff sind sinnvoll, wenn das Recyclingmaterial in der notwendigen Qualität, z.B. für einen Einsatz in Anwendungen mit Lebensmittelkontakt, sicher verfügbar ist. Um dies sicherzustellen, muss das im Entwurf der Europäischen Verpackungsrichtlinie PPWD verankerte Ziel von 55 % physischem Recyclingoutput, bezogen auf die Marktmenge von Kunststoffverpackungen, tatsächlich erreicht werden. Mit Blick auf die sehr heterogene und in Teilen noch zu wenig leistungsfähige Recyclinginfrastruktur in den verschiedenen EU-Mitgliedsstaaten muss zunächst die Investitionsförderung in diesem Bereich im Vordergrund stehen.
  
• Ein wirklicher Beitrag zum Schließen von Rohstoffkreisläufen bei Kunststoffverpackungen wird erzielt, wenn die Einsatzquoten für Rezyklate in Bezug zu den tatsächlichen Recycling-Outputmengen stehen. Sogenannte „Post-Industrial-Materialien“, also Materialien, die nie in Gebrauch waren, müssen in der Rezyklatdefinition ausgeschlossen werden. Diese Materialien fallen im ursprünglichen Produktionsprozess an und sollten als Primärmaterial in diesem wieder eingesetzt werden. Ein System der Rückverfolgbarkeit für Kunststoff-Rezyklate sollte eingeführt werden, um Herkunft, Produktqualität und Verbraucherschutz zu garantieren.
  
• Einsatzquoten, die sich auf Rezyklate aus Post-Consumer-Materialien beziehen, müssen geringer ausfallen als von Eunomia vorgeschlagen. Selbst wenn in der Europäischen Union eine tatsächliche Outputmenge von 55 % der auf den Markt gebrachten Kunststoffverpackungen erreicht würde, reichten diese Mengen nicht aus, um die genannten Mindesteinsatzvorgaben von mindestens 25 % für kontaktsensitive bzw. 35 % nicht-kontaktsensitive Verpackungen und Produkte bis 2030 zu erreichen. Die Vorgaben für Rezyklat-Einsatzquoten müssen auf realistischen Prognosen für erreichbare Mengen an Recyclingmaterialen aus dem Post-Consumer-Bereich beruhen. Die Annahme, dass Rezyklate für den Einsatz in kontaktsensitiven Verpackungen bereits in wenigen Jahren im großen Umfang aus chemischem Recycling stammen werden, ist nicht realistisch. Die vorgeschlagenen Rezyklat-Einsatzquoten für nicht kontaktsensitive Verpackungsarten sollten zudem weiter differenziert werden. Die Quotenvorgaben müssen auch deshalb erreicht sein, um einem Ausweichen in schlecht recycelbare Verbunde im Verpackungsbereich entgegenzuwirken.
  
• Zur Förderung des Kunststoff-Rezyklateinsatzes eignen sich weitere Bereiche, etwa eine Harmonisierung der Anforderungen der Erweiterten Herstellerverantwortung (EPR) für besseres Design-for-Recycling. Recyclinggerechtes Verpackungsdesign, etwa der Einsatz von Monomaterialien und abwaschbaren Farben, ist eine wichtige Voraussetzung für ein hochwertiges Recycling. Designrichtlinien für Verpackungen sollten daher EU-weit harmonisiert und zu verbindlichen Vorgaben im Rahmen der ökologischen Modulierung der Lizenzentgelte für Verpackungen werden. Die Vorgaben sind regelmäßig zu überprüfen und an die sich fortentwickelnde Recyclinginfrastruktur anzupassen.

Die Stellungnahme steht hier zum Download zur Verfügung.

Leitgedanke der Überarbeitung der europäischen Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle PPWD (94/62/EG) ist die Ausrichtung auf das Konzept der Kreislaufwirtschaft. Dies schließt die
dort verankerten „Essential Requirements for Packaging and Packaging Waste“ ein, denen als bindende Vorgaben zur Verpackungsgestaltung eine zentrale Orientierungsfunktion für die gesamte Wertschöpfungskette Verpackung zukommt. Jedoch sind die Eigenschaften und die Beschaffenheit einer Verpackung zugleich stets im Zusammenhang mit dem verpackten Produkt zu sehen: Jedes Produkt braucht weiterhin eine für sein Anforderungsprofil optimale Verpackung. Diesem Gedanken müssen die Kernkriterien für Verpackungen auch zukünftig Rechnung tragen.

Die AGVU empfiehlt folgende Gestaltungen der einzelnen Regelungsbereiche:

1. Verpackungsvermeidung
Die Verpackungsrichtlinie definiert Kriterien zur Verpackungsgestaltung, mit deren Hilfe eine über ein Mindestmaß hinausgehende Verpackungsgestaltung gerechtfertigt werden kann. Am Kriterium der
„Verbraucherakzeptanz“ ist in jedem Fall festzuhalten, denn Verbraucherakzeptanz ist wichtig, um die Kreislaufwirtschaft zu beschleunigen. Produkte im Premiumsegment sollten auch in Zukunft ein wertiges Produkterlebnis durch eine aufwändigere Verpackung gewährleisten dürfen. Ein weiteres Kriterium zur Rechtfertigung einer aufwändigeren Verpackung sollte die „Produktanwendung“ sein. Es
trägt der Tatsache Rechnung, dass bestimmte Produkte nur mittels einer die Verwendung unterstützenden Verpackung benutzt werden können.
Eine zu einseitige Fokussierung auf die Verpackungsreduktion kann Zielkonflikte auslösen: So könnten im Zuge von starren Vermeidungszielen verstärkt Materialien mit geringerer Recyclingfähigkeit eingesetzt und der Einsatz wiederverwendbarer Verpackungen und nachwachsender Rohstoffe gehemmt werden. Abfüller und Verpackungshersteller benötigen daher transparente Regeln zur Priorisierung der verpackungspolitischen Zielsetzungen als Basis ihrer Investitionsentscheidungen. Das Prinzip der Materialneutralität ist dafür eine wichtige Bedingung. Zum Entgegenwirken eines übermäßigen Verpackungseinsatzes stehen im Übrigen bereits heute wirkungsvolle Instrumente zur Verfügung. Dazu zählen strafbesetzte Normen zur Ahndung von sog. „Mogelpackungen“ oder Verbrauchertäuschungen.

2. Wiederverwendbarkeit
Gut konzipierte Wiederverwendungssysteme können zu Ressourcen- und Materialeinsparungen beitragen. Mehrwegverpackungen müssen jedoch recycelbar sein und zudem auch effektiv recycelt werden. Anreize oder Verpflichtungen zur Nutzung von Wiederverwendungssystemen sind nur für jene Fälle sinnvoll, in denen Produktsicherheit und Hygiene nicht beeinträchtigt und gleichzeitig umweltbezogene Vorteile gegenüber anderen Verpackungsformen nachgewiesen werden. Dafür ist eine fundierte wissenschaftliche Bewertung aus einer ganzheitlichen Lebenszyklusperspektive unter Berücksichtigung ökologischer, sozialer und wirtschaftlicher Faktoren notwendig.

3. Recyclingfähigkeit
Definition “Recyclingfähigkeit”
Bei der Erarbeitung einer einheitlichen europäischen Definition zur Recyclingfähigkeit ist auf die derzeit verfügbaren Recyclingtechnologien, inklusive mechanisches, chemisches oder organisches Recycling, abzustellen. Dabei kann auf den deutschen „Mindeststandard zur Bemessung der Recyclingfähigkeit von Verpackungen“ zurückgegriffen werden, der derzeit zu einer verbindlichen und einheitlichen
Bemessungsgrundlage weiterentwickelt wird.

Vorgabe einer Mindestschwelle für das tatsächliche Recycling
Als Kriterium für die Recyclingfähigkeit einer Verpackung wird eine Schwelle für die „Recycling Rate“ erwogen, d.h. ein Mindestmaß, zu dem die einzelnen Verpackungskomponenten EU-weit recycelt werden. Die Feststellung der tatsächlichen Recyclingleistung könnte dazu beitragen, ein genaues Bild des Recyclings in der EU zu ermitteln und einen systematischen Kapazitätsausbau zu ermöglichen. Jedoch ist bereits die Ermittlung der Recyclingergebnisse – differenziert in einzelne Verpackungskomponenten – technisch hochkomplex. Zudem erschwert die heterogene Recyclinginfrastruktur in den EU-Mitgliedstaaten die Vergleichbarkeit. Vor der Einführung eines solchen Kriteriums „Recycling Rate“ muss daher ein realistischer Fahrplan zur Ermittlung belastbarer Daten aus allen Mitgliedsstaaten vorliegen.

Vorgaben für das Design-for-Recycling
Recyclinggerechtes Verpackungsdesign ist eine wichtige Voraussetzung für ein hochwertiges Recycling. Designrichtlinien für Verpackungen sollten daher EU-weit harmonisiert und zu einer verbindlichen Vorgabe im Rahmen der Essential Requirements werden. Sie müssen regelmäßig überprüft und an die sich fortentwickelnde Recyclinginfrastruktur angepasst werden. Verwiesen sei auf das Prozedere zur
Fortentwicklung des deutschen „Mindeststandard für die Bemessung der Recyclingfähigkeit von Verpackungen“, in das die Vertreter der gesamten Wertschöpfungskette Verpackung dauerhaft eingebunden sind.

Zielwerte zur Recyclingfähigkeit
Ehrgeizige Zielangaben zur faktischen Recyclingfähigkeit einer jeden Verpackung können nur durch Materialinnovationen und hohe Investitionen in Recycling-Technologien und -Kapazitäten erreicht
werden. Für diese Investitionen sind verlässliche Rahmenbedingungen und Förderungen notwendig.
Zielkonflikte im Spannungsfeld von Recyclingfähigkeit, Ressourcenverbrauch und Materialreduzierung müssen bedacht und praxisgerecht geregelt werden. So darf das rechnerische Erreichen von hohen Recyclingfähigkeitswerten einer Verpackung nicht durch die übermäßige Volumenerhöhung der recyclingfähigen Bestandteile im Verhältnis zu nicht-recyclingfähigen Bestandteilen erkauft werden.

Mögliche Verbote von Verpackungsmaterialien
Komponenten, die Recyclingprozesse behindern, sollen möglicherweise für unzulässig erklärt werden, erwogen wird die Erarbeitung einer Negativliste für Verpackungsmaterialien. Falls ein solcher Weg beschritten wird, muss das die Listen erstellende technische Gremium fortlaufend neue Entwicklungen verfolgen und diese in den Listen abbilden. Dazu gehörten etwa Fortschritte im Recycling und Innovation bei den Verpackungskomponenten. Vertreter der Wertschöpfungskette Verpackung sind dabei dauerhaft in diese Arbeit einzubinden.

Fee-Modulation
Im Zentrum der Modulierung der Beteiligungsentgelte von EPR-Systemen müssen verbindliche Leitlinien für das Design-for-Recycling bei Verpackungen stehen. Auf dieser Basis kann die Verbesserung der Recyclingfähigkeit und ggf. auch der Rezyklatanteil einer Verpackung über ökonomische Instrumente, d.h. über die Berechnung eines Entgelt-Bonus bzw. Malus, angereizt werden. Dafür notwendig ist ein europaweit einheitlicher, transparenter Rahmen von Berechnungskriterien bzw. vorgegebene Zuschläge, der eine Fee-Modulation auch in Wettbewerbssystemen ermöglicht.

4. Kunststoff-Rezyklat-Einsatz
Definition zu Rezyklaten
Die Definition von Rezyklaten sollte auf Sekundärrohstoffe abstellen, die aus dem Recycling von Abfällen gewonnen werden. Nur Abfälle nach Gebrauch (post-consumer waste) sollten zulässig sein.
Nicht enthalten ist „die Wiederverwendung von Materialien aus Nachbearbeitung, Nachschliff oder Schrott, die im Verlauf eines technischen Verfahrens entstehen und im selben Prozess wiederverwen-
det werden können.“ Die Herkunft des Materials muss dafür nachvollziehbar sein.

Ziele zum Kunststoff-Rezyklateinsatz
Konkrete Vorgaben zu Rezyklatanteilen sind nur im Rahmen einer produktspezifischen Regulierung zielführend. Ansätze für entsprechende Verpflichtungen müssen zuvor in einem Impact Assessment der Verpackungsrichtlinie (PPWD) eingehend analysiert werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Rezyklatmärkte für verschiedene Materialien und Produktgruppen kaum miteinander vergleichbar sind und sich die Verfügbarkeit von qualitativ hochwertigen Rezyklaten stark unterscheidet.
Vor Festlegung von Verpflichtungen zum Rezyklateinsatz sollten zunächst marktbasierte Maßnahmen geprüft werden. Hier kommen eine Harmonisierung der Anforderungen der Erweiterten Herstellerver-
antwortung (EPR), steuerliche Anreize oder CO 2-Gutschriften für den Einsatz von Rezyklaten in Betracht. Um Produktqualität und Verbraucherschutz zu garantieren, sollte zudem ein System der Rück-
verfolgbarkeit für Kunststoff-Rezyklate eingeführt werden.
Notwendig ist eine bessere Abstimmung mit den Vorgaben aus der Verordnung zu Kunststoffrecyclingmateralien im Kontakt mit Lebensmitteln. Eine novellierte Fassung soll in Kürze die bisherigen Verordnung Nr. 282/2008 ablösen. Im Entwurf (Stand Dez. 2021) werden Kunststoff-Rezyklate generell als potenziell gesundheitsgefährdende Materialien eingeordnet. Diese Sichtweise hemmt das Ziel von mehr Kreislaufwirtschaft erheblich. Das Beispiel von recyceltem PET (rPET), das aus dem heutigen Getränkepfandsystem entstammt und seit vielen Jahren nachweislich ohne Gesundheitsgefährdung in Getränkeflaschen eingesetzt wird, zeigt, dass ein solche Generalisierung nicht überzeugend ist. Der Ansatz zur Zulassung moderner Recyclingmethoden im Verordnungsentwurf muss insgesamt deutlich pragmatischer gestaltet werden und darauf ausgerichtet sein, deutlich mehr Kunststoff-Rezyklate-Einsatz in Lebensmittelkontaktmaterialien zu ermöglichen. Dafür sind auch Materialquellen wie die Verpackungssammlung in Haushalten zu erschließen.

Kennzeichnung
Die Kennzeichnung von Verpackungen als „recyclingfähig“ oder „wiederverwendbar“ sollte europaweit einheitlich erfolgen. Ein Label zur Recyclingfähigkeit muss sich dabei auf verbindliche Design-for-
Recycling-Leitlinien beziehen, für Verbraucherinnen und Verbraucher nachvollziehbar sein und könnten durch Prozentangaben präzisiert werden.
Auch mit Blick auf Hinweise zum richtigen Getrenntsammeln von Verpackungen in Haushalten ist ebenfalls eine europaweit einheitliche Systematik anzustreben. Binnenmarkthemmnisse durch Alleingänge einzelner Mitgliedsstaaten müssen überwunden werden und Klarheit für Bürgerinnen und Bürger in Europa bei der richtigen Trennung von Abfällen geschaffen werden. Herstellern sollte es möglich sein, mit einer einzigen Verpackung den gesamten europäischen Markt zu bedienen und unverkaufte Bestände zu vermeiden.

Die komplette Stellungnahme steht Ihnen hier zum Download zur Verfügung.

Umsetzung von Art. 8 Einwegkunststoffrichtlinie (i.V.m. Art. 8 und 8a Abfallrahmenrichtlinie)
Anmerkungen zu möglichen Organisationsmodellen zur Kostenerhebung für Litter-Reinigung und Sammlung in öffentlichen Abfallbehältern

Die europäische Einwegkunststoffrichtlinie sieht eine Ausweitung der Herstellerverantwortung für bestimmte Verpackungen und Produkte vor. Vorgesehen ist u.a. auch eine Kostenbeteiligungspflicht für Litter-Reinigungsaktionen und für die Sammlung und Entsorgung in der öffentlichen Abfallsammlung. Derzeit wird die Umsetzung der europäischen Vorgaben für eine Kostenbeteiligungspflicht in nationales Recht vorbereitet. Von Wirtschaftsbeteiligten sind bereits Vorschläge für die Umsetzung gemacht bzw. angekündigt worden. Folgende Gesichtspunkte sollten in der aktuellen Debatte Berücksichtigung finden:

1. Nach wie vor bestehen europa- und verfassungsrechtliche Bedenken, ob Hersteller auch dann als Verursacher anzusehen sind, wenn Dritte, also Konsumentinnen und Konsumenten, Verpackungen und Produkte achtlos wegwerfen und somit illegal entsorgen. Die Umweltbelastung tritt hier im Einflussbereich der Konsumentinnen und Konsumenten auf. Damit kann die Verantwortung dem Verursacherprinzip entsprechend – wenn überhaupt – nicht allein den Herstellern zugerechnet werden. Im Rahmen der nationalen Umsetzung hat der deutsche Gesetzgeber eine klare Abgrenzung der jeweiligen Verantwortlichkeiten vorzunehmen.
   
   
2. Privatrechtliche Organisationsmodelle zur Kostenbeteiligung der Inverkehrbringer ermöglichen eine einfache und effiziente Umsetzung. Zu den Erfordernissen der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung der Kostenhöhe zählen möglichst niedrige Verwaltungskosten. Als Organisationsmodell kommt unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen letztlich nur ein privatrechtlicher Finanzierungsfonds in Betracht, der durch vertragliche Regelungen zwischen den betroffenen Akteuren zu gestalten ist. Bei der Wahl des Organisationsträgers zur Umsetzung eines privatrechtlichen Finanzierungsfonds ist eine schlanke, effiziente und kostengünstige Struktur entscheidend. Eine rein öffentlich-rechtliche Organisationsstruktur oder eine Übertragung der Aufgaben an Behörden scheiden aus verfassungsrechtlichen Gründen aus.
   
   
3. Die betroffenen Hersteller können im Rahmen des privatrechtlichen Finanzierungsfonds ihre Produktverantwortung aktiv wahrnehmen. Die alleinige Zuordnung von Finanzierungs-verantwortung kommt nicht in Betracht. Eine kostentransparente und den rechtlichen Vorgaben entsprechende Kostenverteilung setzt auch voraus, dass die zu verteilenden Gesamtkosten auf der Grundlage von belastbaren Erhebungen zum Litteringaufkommen und von Abfallanalysen ermittelt werden und die Zahlungsverpflichteten uneingeschränkte Einsicht und Prüfung in die Erhebung der Daten erhalten.

Die gesamte Stellungnahme können Sie hier als PDF-Datei downloaden.

Bundestagswahl 2021

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1.kjAbfallvermeidung nicht gegen Produktschutz ausspielen 

Verpackungsreduktion darf den Produktschutz nicht gefährden, denn Verpackungen können dazu beitragen, Produktabfälle zu vermeiden. Starre Vorgaben, etwa zu einem maximal zulässigen Verhältnis von Produkt zu Verpackung, sind kontraproduktiv. Unternehmen setzen schon heute vermehrt auf geringeren Materialeinsatz und verbesserte Verpackungsgeometrie. Zudem geben Anreize wie die ökologische Gestaltung der Lizenzentgelte und in Stufen ansteigende, anspruchsvolle Recyclingzielwerte schon jetzt einen klaren Entwicklungspfad vor.

2. kjKunststoff-Recyclingmaterial stärker einsetzen

Je öfter Materialien im Kreislauf geführt werden, desto größer der Beitrag zur Ressourcenschonung. Bei Glas und Metallen ist bereits eine unbegrenzte Kreislaufführung möglich. Dank moderner Recyclingtechnologien kann auch Recyclingkunststoff wieder in hochwertige Anwendungen fließen. Der Einsatz dieser Rezyklate muss aktiv gefördert werden, um ihn unabhängig vom Preis der Kunststoff-Neuware (und damit dem Ölpreis) zu machen. Zu erwägen wären u.a. Mindesteinsatzquoten für Recyclingmaterial in Produkten oder direkt auf Erzeugerebene, um eine Stimulation der entsprechenden Rezyklatmärkte zu bewirken. Neue Regelungen müssen so weit wie möglich auf Marktmechanismen setzen und europäisch abgestimmt sein.

3. kjDie Nachfragekraft des Staates nutzen

Die Öffentliche Beschaffung muss zum Einsatz von Recyclingmaterial verpflichtet werden – und die an die Märkte gerichteten Anforderungen selbst konsequent umsetzen. Davon kann eine starke Stimulierung der Rezyklatmärkte ausgehen.

4. kjProduktverbote sind keine Lösung

Verbote stellen tiefe Eingriffe in den Markt und in die Wahlfreiheit der Verbraucherinnen und Verbraucher dar. Umweltpolitische Ziele, wie z.B. eine höhere Recyclingfähigkeit oder der Einsatz von Recyclingmaterial und nachwachsenden Rohstoffen, können über spezifische Instrumente wie z.B. ökonomische Anreize wie die ökologische Gestaltung der Lizenzentgelte erreicht werden. Weniger nachhaltige Verpackungslösungen werden damit Schritt für Schritt zurückgedrängt.

5. kjLittering effektiv eindämmen

Das achtlose Fortwerfen von Abfällen (“Littering“) verhindert die Kreislaufführung wertvoller Rohstoffe. Das Umweltbewusstsein der Verbraucherinnen und Verbraucher muss weiterentwickelt, und das bestehende Ordnungsrecht muss durchgesetzt werden. Eine Kostenbeteiligungspflicht der Hersteller für das Aufräumen von Parks, Straßen oder Stränden verbessert die Verschmutzungssituation nicht. Es ist zudem rechtlich zweifelhaft, ob Hersteller für das Fehlverhalten von Konsumentinnen und Konsumenten haftbar gemacht werden dürfen. 

6. kjStandardisierte Verbraucherinformationen zum Recycling in ganz Europa

Recyclinglabels auf der Verpackung sollen es Verbraucherinnen und Verbraucher erlauben, nachhaltige Verpackungen zu identifizieren und Hinweise zur Verpackungsentsorgung zu finden. Ein Wirrwarr von Labels muss durch einen europaweit einheitlichen Ansatz vermieden werden.

7. kjRecyclingfähigkeit von Verpackungen maximieren

Ehrgeizige Ziele für die Recyclingfähigkeit jeder Verpackung – festgeschrieben durch europaweit gültige Regelungen auf Basis von materialspezifischen Design for Recycling Guidelines– sind sinnvoll. Ein Stufenplan sollte Planungssicherheit für die Wirtschaft sicherstellen. Die Vorgaben müssen so gestaltet sein, dass Zielkonflikte, etwa mit Rezyklateinsatz oder mit Materialminimierung, vermieden werden.

8. kjChemisches Recycling mitdenken

Chemisches Recycling muss entsprechend des Grundsatzes der Technologieoffenheit neben der Weiterentwicklung des mechanischen Recyclings im EU-Regulierungsansatz mitgedacht werden. Voraussetzung ist, dass die entsprechenden Verfahren eine CO2-Bilanz aufweisen, die mit werkstofflichem Recycling vergleichbar ist. In den Vergleich sind die Aufwände zur Erreichung von Recyclingmaterial in unterschiedlichen Qualitätsstufen, ggf. bis hin zur Lebensmittelkontaktfähigkeit, mit einzubeziehen.

9. kjErfolgsbilanz der Entsorgungs- und Recyclingbranche weiterführen

Die in großen Teilen mittelständisch geprägte Entsorgungs- und Recyclingwirtschaft in Deutschland sichert viele tausend Arbeitsplätze, ist durch technische Innovationen in vielen Bereichen weltweit führend und trägt signifikant zur Dekarbonisierung und Erhöhung der Rohstoffunabhängigkeit der deutschen Wirtschaft bei. Die hohe Wettbewerbsfähigkeit der Branche braucht weiterhin stabile, marktorientierte Rahmenbedingungen.

10. kjDer Wettbewerb hat sich bewährt

Die Struktur der im Wettbewerb stehenden dualen Systeme zur Organisation der Verpackungsrücknahme hat sich bewährt: die Prozesse laufen effizient und die finanzielle Belastung der Bürgerinnen und Bürger ist gering. Wettbewerbsstrukturen müssen grundsätzlich Vorrang vor staatlichen oder kommunalen Lösungen haben. Dies gilt insbesondere, um ökologische Herausforderungen erfolgreich zu bewältigen.

11. kj Eine Plastiksteuer kann unerwünschte Effekte haben

Eine allgemeine und undifferenzierte Besteuerung von Kunststoffprodukten darf nicht erfolgen. Eine solche Maßnahme würde das Material Kunststoff einseitig belasten und die positiven Effekte der Rezyklatnutzung negieren, ohne sicherzustellen, dass die Nutzung anderer Materialien einen tatsächlichen Umweltvorteil darstellt. Eine pauschale Kunststoffsteuer würde zudem bestehenden Instrumenten, wie etwa der ökologischen Gestaltung der Beteiligungsentgelte, zuwiderlaufen.

Mit dem vorliegenden Papier möchten die Verbände AGVU und IK zu einer sachlichen Diskussion um die Steigerung des Kunststoffrezyklateinsatzes beitragen. Aufgeführt sind Maßnahmenoptionen für die Qualitätssteigerung von Rezyklaten, Vorschläge für den Abbau rechtlicher Hemmnisse sowie eine Diskussion verschiedener Rezyklatfördermodelle.

von: IK – Industrievereinigung Kunststoffverpackungen e.V., AGVU – Arbeitsgemeinschaft Verpackung + Umwelt e.V.

Das Diskussionspapier steht unter folgendem Link zum Download zur Verfügung: hier

von: IK – Industrievereinigung Kunststoffverpackungen e.V., AGVU – Arbeitsgemeinschaft Verpackung + Umwelt e.V.

Mit dem vorliegenden Papier möchten die Verbände zu einer sachlichen Diskussion zur Steigerung des Kunststoff-Rezyklateinsatzes beitragen. Dazu werden zunächst allgemeine Grundsätze einer wirkungsvollen und zugleich marktkonformen Regulierung aufgestellt. Vor diesem Hintergrund werden sodann die Vor- und Nachteile verschiedener Rezyklatfördermodelle diskutiert.

Das Diskussionspapier steht unter folgendem Link zum Download zur Verfügung: hier

Das umweltpolitische Ziel der Bundesregierung, den Einsatz von Rezyklaten erheblich zu steigern und Rohstoffkreisläufe zu schließen, wird von der AGVU vollumfänglich unterstützt. Die Erreichung dieses Ziels trägt wesentlich zur Schonung natürlicher Ressourcen und zur Einsparung von CO₂-Emissionen bei. Der Einsatz von Rezyklaten sollte daher als kreislaufwirtschaftliches Ziel im jeweiligen § 1 des Bundesklimaschutz-, Verpackungs- und Kreislaufwirtschaftsgesetzes ausdrücklich genannt werden.

Ehrgeizige Recyclingziele im Verpackungsgesetz und in der europäischen Verpackungsrichtlinie werden das Angebot von Sekundärrohstoffen auf dem Markt deutlich befördern. Damit wird es jetzt auch notwendig, die Qualität der Rezyklate auf der Angebotsseite zu verbessern und Anreize für eine Verstärkung der Nachfrage, d.h. für den tatsächlichen Einsatz von Rezyklaten, zu setzen. Insbesondere im Kunststoffbereich bestehen hier Herausforderungen. Es bieten sich folgende Instrumente und Maßnahmen an:

1. Design for Recycling
2. Verbesserung der Sammelqualität durch Verbraucheraufklärung
3. Investitionen in eine hochwertige Aufbereitung
4. Finanzielle Anreize über eine CO₂-Bepreisung von fossilen Primärrohstoffen
5. Öffentliche Beschaffung
6. Finanzielle Anreize über eine CO₂-Bepreisung von fossilen Primärrohstoffen
7. Abbau rechtlicher Hemmnisse
8. Mindesteinsatzquoten für Rezyklate
9. Kennzeichnung von eingesetzten Rezyklaten

Das vollständige Dokument mit Ausführung der jeweiligen Maßnahmen-Optionen steht hier zum Download zur Verfügung.